【特辑 | 怀念约翰·弗里德曼教授】世界城市的未来：亚太地区城市和区域政策的作用
无论成功或者失败，亚太社会及其城市的未来将同时取决于地方化的社会—经济和政治进程以及全球的需要。
——道格拉斯
我仔细地选择了本文的标题。坦率地说，我不知道任何一座所谓的世界城市在下个世纪将会是什么样。我知道，城市之间存在巨大的差异，其历史发展轨迹不是随意形成的：历史会对每座城市的未来产生重大影响，但不是决定因素。此外，每座城市都是城市体系的一部分，而如今全球经济又将它带入到一个全球城市的体系当中。城市间的这种相互依存，也同样塑造着所有城市的未来，但仍然不起决定作用。最后，在本章中我想特别强调的是，城市在很大程度上是公共政策的结果，这部分地是由于我们的选择。“规划”这个词汇已被滥用，以它最宽泛的意义来理解，下一世纪的城市必然是规划的结果。这并不意味着我们可以陷入一种天真的想法，就是我们该做的就是描绘一幅未来的美丽画卷，例如总体规划，或者采用一种粗暴的雄心勃勃的管理法规，把它当作未来城市发展的样板。这样的努力充其量不过是个美好的理想。填补理想与现实的差距要远比这复杂得多。还有，事先想好当我们进入新的世纪会面临哪些问题，这对我们是有好处的。我感觉，未来几十年，毫无疑问我们将见证亚洲古老文明所发生的深刻变化。在广阔的亚洲，古老与崭新的城市都将明显感受到这些变化。让我们期待，这些城市——在发展规模上它们必定史无前例——将成为数十亿（将要居住于其中的）人们的舒适家园。
世界城市的概念
在1980年代早期的城市研究论文中开始使用“世界城市”这一术语，并从此广泛运用，但其含义始终有点模糊。“世界城市”既可以指在全球经济体系的空间联系中发挥最重要作用的那一级城市，也可以是指与这个体系构成一个整体的所有不同规模城市的集群。通过假设一个全球城市等级（或等级体系），我们能将这两种含义协调起来，其中每个城市所处的地位反映了它在经济、金融活动的空间联系中的相对重要性，或更清楚地说，它相对的经济能力【按照保罗·L·诺克斯（Paul L. Knox）的观点，“世界城市是跨国公司总部的聚集地，是商业服务、国际金融、国际机构、长途通讯和信息处理的中心。它们也是彼此依赖、错综联系的金融和文化势力的根据地和控制中心，这些势力支持维护着全球性的工业体系”。在另外一个定义中，他称世界城市是“卓越的商业创新和公司管理中心，无可争议的引导潮流的中心，消费者的熔炉，物质文化的温床”】。
我们看到，在这个等级体系的顶层是极少数的全球金融中心：伦敦、纽约和东京。由这些最具影响力的城市向下，我们可以确认的是跨国金融中心（迈阿密、法兰克福、新加坡，还有其他城市），掌控经济大国的中心城市（如圣保罗、巴黎、悉尼和首尔），重要的次国家级或区域性的中心城市（相关实例有大阪—神户、香港、温哥华、莱茵—鲁尔城市密集地区和芝加哥）。总之，根据经济、金融联系的空间影响范围，大约有30个“世界城市”属于这些类型（表1）。通过研究全球航空网络的主要联系，我们或许可以更好地理解这种“影响范围”。西肯塔基大学的大卫·J·基林（David J. Keeling）制作的图1清楚地表明了全球城市网络三足鼎立的结构，迈阿密、洛杉矶、新加坡、开罗、法兰克福和巴黎等城市发挥着辅助作用【为了绘制这张图，作者采集了266个城市间的往来航班数据进行矩阵计算，这些大城市的人口都超过100万，而且只有直飞航班才计算在内。全球航空网络被划分为7个区域，每个区域的主要城市都经过分析并绘制进去。数据显示，有20个城市在各自的区域腹地内具有显著的支配地位，并在全球航空网络中发挥着重要的中心作用】。
表1 30个世界城市的空间联系
图1 全球航空网络的主要联系
令人吃惊的是，对于世界城市这一概念，有关论述很典型地是用经济学语言来表达的，并且很少有人专门对此发表意见。尽管这种单维特性使人们有可能对世界城市的概念进行分析，但它对城市活动的其他重要范畴视而不见。作为经济地理学的概念，世界城市关注的是一般意义上的重要性，强调某一世界城市阶层中所有城市的共同点，而忽视在特定地点的特定事件：城市活动的历史、社会—文化、管理、政治、环境等内容。如果这个概念想要对公共政策发挥作用，它就必须通盘考虑一般性和特殊性的情况。“全球与地方的纽带”这个短语就包含了这个必要。维系这种纽带是城市政策、规划和设计所面临的挑战性工作。
（此处略去：全球资本主义地理学，约1800字）
世界城市形成的空间动力
最后，我想转向世界城市形成的空间动力研究。因为城市的等级体系并不处于一个稳定的平衡状态，随着城市经济作为全球资本的“基点”或“控制中心”，城市的地位也会上下沉浮。我这里强调影响城市未来的四个主要因素。
第一个（或许是最明显的）因素是外在政治环境的变化。维也纳是个例子（我也恰好是维也纳人）。第二次世界大战后，这个从前的奥匈帝国首都，在冷战时期的40年间，试图通过吸引大量的国际组织，捍卫自己在东西方之间的中立地位。随着共产主义在东欧和苏联的失败，维也纳又希望通过为新出现在自己门前的资本主义经济做“经纪人”，重振以往的荣耀。它想成为中欧地区的跨国世界城市。但维也纳的希望受到了猛烈冲击，原因是布拉格新掌权的民主政府更有兴趣使捷克成为西欧国家，而不是中欧国家；南斯拉夫联邦爆发了一场残酷的内战，其最终结局尚不明朗；邻国匈牙利人让它知道，他们很高兴能够自己管理自己，而不是受奥地利的控制。所以，到目前为止，维也纳无法将其愿望诠释为一个具体的、可实现的计划，使自己在世界城市等级体系中升华到一个更高的位置。
我还想到别的例子。约翰内斯堡在南非失去了它的显赫地位，原因首先是全球的抵制，迫使南非放弃种族隔离政策，显现了民主政体的力量；其次是由于南非持续的内部动荡和政治动荡。还有，里约热内卢原本是可以升格到世界城市的行列中的，但当联邦政府将政府所在地由里约热内卢迁到新首都巴西利亚之后，里约热内卢在与圣保罗的竞争中败下阵来。受此打击，里约热内卢的经济从未缓过劲来，从此走了下坡路。类似地，随着香港即将回归中国，它的未来仍有某种程度上的不确定性。还有，两个朝鲜的最终统一将会对首尔产生怎样的影响？我们还可以对亚洲的许多主要城市提出类似问题，它们将受到亚洲地区政治变化的影响。
第二个影响世界城市变化的力量是全球竞争条件下的经济结构重组，以及一个城市对于外在变化的应变能力。最令人印象深刻的例子来自传统的工业化地区，它们在19世纪后期和20世纪巨大的重工业（钢铁业、金属加工、汽车制造）发展中极大地发展了生产。如今，在英国的中部地区（the British Midlands）、德国的鲁尔河谷地区（the German Ruhr Valley）、西班牙的巴斯克乡村地区（the Basque Country of Spain）和美国的东北工业带等地，锈迹斑斑的工厂，乌黑的河流，有毒的土壤，这样的场景既令人熟悉，又使人伤心。其中的一些地区（尽管远不是全部）已成功地重振雄风，可最终的结果仍尚未知晓。但是很明显，这些受影响的城市——例如曼彻斯特、埃森、毕尔巴鄂、底特律——必须花费巨大的经济代价以及最重要的人力代价来重塑自我。到目前为止，还没有一座城市能恢复到它们从前引以为豪的“世界工厂”的地位，更不用说成功地转型到后工业化时代了。
在亚洲，上海是少量“锈带”（rustbelt）城市中的一个，它正积极努力把自己提升到世界城市体系中区域中心的层次。在城市东半部黄浦江对岸的浦东正在进行大规模的新兴建设。上海仍然继续作为一个重要的工业制造基地，尽管它的重工业只是由于极低的工资水平和中央政府源源不断的高额补贴才在国际市场上生存下来。
尽管在区域经济的变化中技术和资本流动促使生产活动由世界上高工资地区转移到低工资地区，推动了传统工业化地区的经济结构重组，但在某些情况下，这种重组也是政治变化的直接结果。正如德国1989年的统一，一夜之间使东德的产业发生了根本的变化，这或许可以看作是区域经济由劳动密集型向资本密集型、再向知识密集型生产演化时，一个“内在”（internal）或内生的过程，它使德国在世界城市的位次发生了一系列的跃迁，上升到全球等级体系的上层。这又使我想起了新加坡和香港的状况，台北在这方面也似乎巧妙平衡着。很明显这里是一个富有谋略的政策问题，这些政策的成功实施，是上述城市内生的结构重组过程能否成功的关键因素。在本章的后半部分我还要回到这个问题。
与世界城市形成动力相关的第三个因素，毫无疑问是城市间的竞争。城市之间为分得全球资本的一杯羹而存在着竞争，对此无须争论。相当一部分此类竞争是在同一国家内的城市间进行的。因此，洛杉矶与旧金山为成为首位银行中心而竞争；澳大利亚的城市——布里斯班、悉尼、墨尔本、阿德莱德——相互竞争，正如在声名狼藉的“多功能中心”（multi-function polis）事件中那样；中国的沿海城市已被赋予了一定的自主权，可以直接与外商投资谈判；如此等等。但从更长远的眼光看，这种竞争超出了国界。最好的例证就是最近在伦敦、巴黎、布鲁塞尔、法兰克福和柏林之间为赢得新的欧洲央行总部落户而进行的竞争。这一次，法兰克福最终获胜。然而，如此的竞争可能造成极大的浪费，因为各城市极可能耗费巨资来强化诸如交通基础设施，这远远超出了根据资源条件进行合理配置所需的花费。中国南部珠江三角洲过度的港口和机场建设热也是一个相关的例子。我想在后面再回到这个问题，讨论以城市间的合作来平衡由“失控”的竞争导致的自发倾向，因为这种竞争实际上会导致城市失去可能会吸引到的跨国资本，毕竟，跨国资本首要关注的是获取超额利润的前景。
为什么城市会在世界等级体系中沉浮，最后一个原因是有关竞争的讨论，以及过度关注经济事务的公共政策的短视。我所考虑的是社会和环境不可持续增长的问题。城市政策制定者的一个设想是，这样的经济发展总是好事，经济增长越多，每个人的受益就越大。但许多人会认为这种想法无论在理论上还是在经验上都不成立。说它理论上错，是因为增长总是根据各个私有企业的帐目数据来计算的，而可持续性只能通过一个全面的社会测评体系来获得。换句话说，国内生产总值的增加并没有反映增长强加在第三方、社会和环境上的代价。还有，根据经验它也是错的，这是因为当旅行者来到任何一些著名的世界城市时，会很容易发现，这些城市的生活只是对一小部分居民而言是变好了，甚至这少数受惠者也得忍受可怕的空气污染、非常严重的交通堵塞和对犯罪（包括绑架、汽车盗窃和抢劫）的担忧，同时大多数居民几乎无法忍受巨大的心理和物质压力，这些压力起因于住房短缺和难以忍受的环境卫生状况。
如果将这些第三方代价从每年的国内生产总值的增量中去掉，会是怎样？除世界银行做了一些污染对生产力影响的研究外，对此几乎没有做过什么工作，但我们能确切地断定，根据净利计算出的区域收入的准确增长速度可能远远低于报告的数据。所以在那些报告的数据本来就低的地区——如相对于亚洲城市区域的北美地区——区域净产值的年增量可能实际上是负的。一个世界城市如洛杉矶，普遍的感觉就是那里的生活条件即便是对城市精英而言，从1970年代以来也是急剧下降，并且仍在下降。无可否认，这座城市正在从一个长期的重大结构重组中恢复过来，但洛杉矶的生活质量在这20年间显然是下降了。
我的观点是，城市经济政策未考虑第三方代价的失误，会损害一个城市在世界等级体系中上升的能力，甚至是维持其现有地位的能力。因而，无论在城市—区域层面，还是国家层面，不顾社会和环境代价而最大程度地追求经济增长不是一个合理的政策。还有，与此相关的追求富裕的思想导致了公共道德下降，可能危害到诸如迈向更民主的社会秩序的进程。目前亚洲过度城市化的趋势不仅开始产生出剧烈的高层腐败的想象（如菲律宾的马科斯政权，还有最近的韩国），也导致空气和水的巨幅污染量比已经相当可观的人口增长幅度还要高许多倍。在对雅加达做报道时，迈克尔·道格拉斯（Michael Douglass）观察道：
根据世界银行城市数据的最近一项研究表明，就雅加达污染对健康的影响来说，仅1990年环境退化的经济代价就达5亿美元。工业和城市污染也同样威胁着沿海渔业。在干旱季节从奔腾的河流中流失的农业用水也相当惊人。人类未加控制的污染和旅游胜地的固体废物也对旅游收入（1992年的旅游总收入为32亿美元）的增长构成了潜在的严重威胁。这份报告总结到，不断增加的污染和拥挤将抵消印度尼西亚为保持对外国投资的国际竞争力所做的努力，特别是在高科技产业。而且，对于10倍增长的工业污染带来的影响，社会抵触也会增加。
世界城市的规划师面临的主要政策问题
我希望对世界城市形成动力的讨论已经表明，公共政策可能会使城市的结果出现很大的不同。固然，存在着规划师和决策制定者很难或根本无法控制的非同寻常事件，如政治环境的一些变化。但实际的问题是城市应该怎样应对它们。我坚持的一个观点是，为了在世界城市形成过程中取胜，发展规划不仅仅是一个经济学问题，基础设施（建设世界上最大的全天候机场、最高的办公楼，诸如此类）绝不是所需的全部，甚至并不总是最重要的事情。城市是为了生活在城市中的人们，必须保证城市居民在新经济秩序中健康的生活方式。必须保护他们的生活空间，以防那些只惠顾于少数人而不是多数人的发展行为。必须为每个人提供充足的公共设施，而无论他们的支付能力如何。必须保护和加强从城市核心区到偏远边缘地带的环境状况。这些都是异常艰巨而又并非无法实现的挑战。在本章接下来的部分，我将阐述为了将城市置身于世界城市等级体系的上层，规划师面临的六个主要政策问题：空间组织、区域管治、社会和环境的可持续发展、外来就业者、市民社会的兴起、城市的网络体系。问题不仅仅是这6个，但在我看来它们似乎是最重要的。
（此处略去：主要政策问题的前五项——空间组织、区域管制、可持续发展、外来就业者还是公民、公民社会的兴起，约7400字）
城市间的网络：从功能性到战略性
我们说一个城市的经济植根于全球体系当中，这里强调的是它相互联系的网络特征，或者如曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）所说的，强调的是它介入到全球的“流的空间”（space of flows）中，其中涉及资金、货物、服务、信息、观念、文化习俗，以及（特别是）促使经济繁荣的工人或公民。我把所有这些称为功能性联系，尽管确实的数据难以获得，它们的存在却是毫无疑问的。在现时背景下，我们特别感兴趣的是跨国的“流的空间”，它通过全球的市场关系网络，跨越国界连接着城市区域。
当然，严格地说，这些事务涉及主要的经济机构，如城市中的公司和银行，而不涉及作为政治实体的城市本身，因此城市间的网络只能以隐喻的概念来表达。但在最近一篇评论欧洲城市间网络的文章中，克劳斯·昆兹曼在功能性网络之外，又定义了第二种网络，即战略性网络。最重要的是，这种战略性网络强调的是作为政治—管理单元的城市之间的网络联系。昆兹曼还提到存在于两个或更多城市之间的联盟。一个早期的先驱是著名的姐妹城市活动，主要意图是提倡文化和礼仪的交流。但自从1990年代初开始，战略性网络在欧洲已非常普遍。到目前为止，最重要的网络是有着58个成员的欧洲大都市协会（EUROCITIES: The European Association of Metropolitan Cities），在布鲁塞尔，它作为一个强有力的利益团体在其他方面发挥着作用。拿出4900万埃居的援助，欧洲议会满怀热情地倡导城市间的网络，大概是因为它意识到这样的网络体系可以增强欧盟自身。
城市间的战略联盟可能产生于一系列的原因。据昆兹曼分析，一些联盟提倡学习创新性的城市项目，如科技园、创业计划，以及国外移民的社会融合；另一些联盟在承担具有挑战性的新项目时，促成了合作，如大规模的基础设施投资（如土地复垦项目）；还有其他一些联盟如欧洲大都市协会，制定并追求共同的利益，特别是在国际舞台上。
任何这样的罗列（至多）也就是建议性的，但我想在已提到的三种形式的联盟的基础上，再提四个：
联合城市市场（city-marketing），特别是在促进旅游方面；
鼓励教育、科学的交流和研究；
对大型项目（如地铁和港口建设）的联合投资；
扩充互惠的地方居民权。
欧洲对战略性网络的热情源自于一种历史背景，它可以上溯到中世纪后期的城市同盟。当时最重要的一个同盟是以“自由城市”利夫贝克（Lfibeck）为中心的北欧汉萨同盟（Hanseatic League）。为促进和保护远距离贸易，从东到伦敦，西到里加（Riga）、诺夫哥罗德（Novgorod）的广阔网络中，最初的汉萨同盟城市联合在了一起。汉萨同盟的前沿城市，如挪威的卑尔根，常常“获取”到战略商品的贸易。卑尔根通过贸易网络将青鱼运输到整个欧洲。根据德国历史学家福瑞兹·瑞吉（Fritz Rorig）的说法，13、14世纪的远距离贸易远不止对边远地区很重要，并且通过创造了西方的首批世界贸易，它成为活力的源泉，诞生了越来越繁荣的城市经济，并持续下来。汉萨同盟一直持续到17世纪（令人吃惊地存在了将近400年），决定它灭亡的（它已在一段时间处于下降状态）是1648年威斯特伐里亚和约（Peace of Westphalia）后民族国家的兴起。该和约解决了历史学家熟知的30年战争（Thirty Years War），标志着作为一个有效机制的神圣罗马帝国的终结，开创了具有集权化、重商主义特点的现代国家体制。
我认为，几个世纪前的汉萨同盟城市所经历的和欧洲现在正在经历的战略联盟的经验，对于太平洋沿岸现有的和正在形成的世界城市也具有重要意义。随着国家政权从地方发展的微观管理中逐渐退出，在21世纪建立一个亚太城市联盟是不是一种乌托邦式的设想？新的跨国“增长三角区”已显现出亚洲战略性网络的雏形，最著名的中心是新加坡。从长远的眼光看，前途最光明的是北部以黄海为中心的“三角区”，它将连接起首尔、大连、沈阳、天津和大阪—神户（Rimmer, 1994）。在亚太经济合作组织（APEC）时代来临的时候，我们同样可以想象一下跨越太平洋的城市网络。
结论
我的结论很简短。对许多人来说，正如当今所展现的一样，这是个变换中的时代，人们对未来充满了忧虑。新的生活和工作方式正在出现，旧的秩序正在消亡，而新的秩序还没有完全诞生。我们周围的一切都在剧变，只有少数一些事情似乎还算清晰。就像20世纪是帝国没落和民族国家日渐式微的世纪，21世纪预示着一个城市贸易（trading cities）的时代，也是一个在城市间存在诸多竞争与合作的时代。全球的力量继续发挥着作用，为城市政策提供了框架。但在很大程度上，世界城市的未来取决于政治精英们的见识、企业家般的胆略和技能，他们需要挣脱传统的习惯和思维方式，只有这样，辉煌的新世界才能得以实现。
作者：约翰·弗里德曼，加拿大英属哥伦比亚大学荣誉教授
译者：陈闽齐，江苏省城市规划设计研究院副总规划师，教授级高级城市规划师
本文刊于《国外城市规划》2005年第5期，pp11-20
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